TRIBUNAL SUPRÊME de la Principauté de Monaco - EXTRAIT - Audience du 21 février 2020 - Lecture du 5 mars 2020

Recours en annulation pour excès de pouvoir des décisions du Gouvernement Princier rejetant la proposition présentée par la société JC DECAUX MONACO pour le renouvellement d'abri-voyageurs et attribuant le projet à la société CLEAR CHANNEL ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
En la cause de :
La société à responsabilité limitée JC DECAUX MONACO, dont le siège social est au 28, boulevard Princesse Charlotte à Monaco, prise en la personne de son représentant légal en exercice, domicilié ès-qualités audit siège ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, substitué par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-défenseur près la même Cour et plaidant par Maître François-Henri BRIARD, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
En présence de la société JC DECAUX FRANCE, intervenant volontaire au soutien de la requête de la société JC DECAUX MONACO ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, substitué par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-défenseur près la même Cour et plaidant par Maître François-Henri BRIARD, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
Contre :
L'État de Monaco représenté par le Ministre d'État, ayant pour Avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en assemblée plénière,
…/…
Après en avoir délibéré :
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre du programme « Smart City » mis en œuvre par la Délégation Interministérielle chargée de la Transition Numérique, les services de l'État ont consulté en 2018 deux sociétés spécialisées, la société JC DECAUX et la société CLEAR CHANNEL, pour le remplacement des abribus existants par des structures connectées ; qu'à l'issue de pourparlers informels ayant abouti à de premières propositions de la part des deux sociétés, la Direction de l'Aménagement Urbain leur a adressé le 24 octobre 2018 une lettre sollicitant la confirmation de leurs propositions avant le 9 novembre 2018 et rappelant les charges qui devaient être respectées ; que cette lettre indiquait notamment que la proposition devait comprendre la fourniture, l'installation, la gestion, le renouvellement et l'entretien de 51 abribus, hors raccordement aux réseaux. ; que 26 de ces abribus devaient être des abribus standard ou sans publicité et 25 devaient être des abribus « smart » comportant des bornes WIFI / capteurs 4G et 5G, un port USB, un système d'aide à l'exploitation et à l'information de la Compagnie des Autobus de Monaco et des capteurs environnementaux ; que les propositions devaient, en outre, prévoir l'installation de 25 bornes interactives tactiles déportées proches ou incluses dans les abribus « smart » comprenant des bornes WIFI / capteurs 4G et 5G ; que les propositions devaient enfin préciser la durée de l'occupation envisagée, le montant de la redevance annuelle minimale garantie devant être versée au Gouvernement Princier et le pourcentage du chiffre d'affaires devant lui être reversé ; que par lettre du 6 novembre 2018, la société JC DECAUX a confirmé sa proposition et fourni les éléments demandés ; que par lettre du 7 novembre 2018, la Direction de l'Aménagement Urbain a demandé à la société JC DECAUX de lui transmettre avant le 14 décembre 2018, la liste des emplacements des 20 mobiliers digitaux de 2 m2, Full HD et Full LCD sur le domaine public ; que par courriel du 3 décembre 2018, la société a transmis une proposition finalisée ; que le 12 février 2019, la Direction de l'Aménagement Urbain a informé la société JC DECAUX du rejet de sa proposition ; que par un communiqué du 4 mars 2018 relatif à l'inauguration du premier abri-voyageurs test, la société requérante a été informée que le projet avait été attribué à la société CLEAR CHANNEL ; que la société JC DECAUX MONACO a formé, le 12 avril 2019, un recours gracieux contre les décisions rejetant sa proposition et attribuant le projet à la société CLEAR CHANNEL ; qu'une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'Administration sur ce recours ; qu'elle demande au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir ces décisions et de condamner l'État à indemniser le préjudice qu'elle estime avoir subi ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si des représentants de la société JC DECAUX FRANCE ont participé, avec ceux de la société JC DECAUX MONACO, aux discussions avec les services de l'État, les démarches qu'ils ont réalisées étaient destinées à permettre à la société JC DECAUX MONACO de présenter une proposition pour l'attribution du projet de fourniture d'abri-voyageurs connectés et de services associés ; que, par suite, le Ministre d'État n'est pas fondé à soutenir que la société JC DECAUX MONACO n'aurait pas intérêt à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ;
Sur l'intervention volontaire de la société JC DECAUX FRANCE
3. Considérant que la société JC DECAUX FRANCE justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation des décisions attaquées ; que son intervention est, dès lors, recevable ;
Sur le fond
4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.556 du 11 janvier 2010 portant création d'une Direction de l'Aménagement Urbain, celle-ci est chargée de l'implantation du mobilier urbain ; que l'article 25 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale dispose que : « Le Conseil communal règle par ses délibérations les affaires de la commune ; ces délibérations portent notamment sur : / (…) / 5°) la création, la gestion en régie ou la mise en concession et l'organisation de services communaux, leur transition ou leur suppression ; / (…) / 17°) l'affichage sur les voies publiques y compris dans les passages publics souterrains. / (…) » ; qu'en vertu de l'article 4 de la même loi, « les autorisations d'occupation privative sont toujours accordées à titre précaire et révocable ; elles comportent le paiement d'une redevance, à moins qu'elles ne procurent un avantage à la commune ; elles sont délivrées par un arrêté municipal. / (…) / Les conventions d'occupation privative sont des contrats de nature administrative ; elles sont conclues par le Maire après autorisation délivrée par délibération du Conseil communal (…) » ;
5. Considérant que le projet de renouvellement du mobilier urbain comporte une concession par la commune de la régie publicitaire des panneaux d'affichage des abribus de la Principauté ; que, toutefois, il n'en résulte pas que le choix par l'État de l'attributaire du projet n'était pas conditionné par une délibération préalable du Conseil communal ; que, dès lors, la société JC DECAUX MONACO n'est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées seraient entachées d'incompétence en l'absence de délibération du Conseil communal ;
6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État alors en vigueur : « Les marchés de travaux, fournitures ou services au compte de l'État sont passés, après mise en concurrence, dans les formes et conditions prévues par la présente ordonnance » ; que l'article 4 de la même ordonnance précise que « Les marchés peuvent être passés, soit par adjudication ou appel d'offres, ouverts ou restreints, soit sous forme de marchés de gré à gré. Dans ce dernier cas, l'Administration mettra en compétition, dans la mesure du possible, les entrepreneurs ou fournisseurs capables de réaliser la prestation qui doit faire l'objet du marché » ; que son article 5 prévoit que « sans préjudice des contrôles généraux institués en matière de dépense de l'État, les projets de marchés sont soumis au contrôle d'une commission consultative des marchés » ;
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de fourniture d'abri-voyageurs connectés et de services associés est destiné à répondre aux besoins de l'État ; que l'installation et la maintenance des mobiliers urbains ne donne pas lieu à une rémunération par l'État ; que le droit pour l'attributaire du projet d'exploiter sous forme de régie publicitaire les panneaux d'affichage de l'ensemble des abribus de la Principauté constitue un avantage consenti à titre onéreux en contrepartie des prestations qu'il fournit ; que l'attributaire se voit toutefois transférer le risque lié à l'exploitation de la régie publicitaire ; que, dès lors, le projet litigieux de renouvellement du mobilier urbain n'a pas la qualité d'un marché de l'État au sens de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959 ; que, par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions de cette ordonnance souveraine auraient été méconnues sont inopérants ;
8. Considérant, en troisième lieu, que le principe d'égalité, garanti par l'article 17 de la Constitution, impose que l'Administration qui procède à une mise en concurrence en vue de choisir un cocontractant veille à l'égal accès des candidats qu'elle a sollicités ou qui ont répondu à un appel d'offres ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les services de l'État ont adressé aux deux sociétés JC DECAUX MONACO et CLEAR CHANNEL les mêmes informations concernant tant les conditions techniques et financières du projet que les modalités de présentation de leurs propositions ; qu'en particulier, ils ont demandé aux deux sociétés de confirmer par écrit avant une date déterminée les propositions qu'elles avaient formulées lors d'échanges informels ; que la société JC DECAUX MONACO a ainsi été mise en mesure de présenter utilement sa proposition avant que l'État choisisse l'attributaire du projet ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que la procédure mise en œuvre par l'État aurait méconnu le principe d'égalité ; que les moyens tirés de la méconnaissance du principe constitutionnel de sécurité juridique et du principe d' impartialité qui s'impose à toute autorité administrative ne peuvent également qu'être écartés ;
10. Considérant, en dernier lieu, toutefois, qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : / (…) / 3° - refusent une autorisation ou un agrément ; / (…) » ; que la décision rejetant une proposition présentée en vue de la conclusion d'une convention d'occupation du domaine public constitue un refus d'autorisation au sens de ces dispositions et doit, par suite, être motivée ;
11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la procédure lancée par les services de l'État avait pour objet de désigner une entreprise chargée d'assurer l'installation et l'entretien d'abri-voyageurs connectés et exploitant sous forme de régie publicitaire les panneaux d'affichage de l'ensemble des abri-voyageurs de la Principauté ; que cette désignation était indissociable de l'autorisation d'occupation du domaine public pour les mobiliers urbains ; que la décision rejetant une proposition présentée en vue de cette désignation devait dès lors être motivée ; que dans sa décision du 12 février 2019 rejetant la proposition présentée par la société JC DECAUX MONACO, la Direction de l'Aménagement Urbain s'est bornée à lui indiquer que sa proposition ne correspondait pas aux attentes de la Principauté ; que cette décision est entachée d'une insuffisance de motivation ; que, par suite, la société JC DECAUX MONACO est fondée à soutenir que les décisions qu'elle attaque sont illégales ;
12. Considérant qu'en application de l'article 90 de la Constitution, il appartient au Tribunal Suprême d'annuler une décision dont il a constaté l'illégalité ; qu'il en résulte, en principe, que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; qu'il revient toutefois au Tribunal Suprême de prendre en considération les effets d'une telle annulation tant pour la sauvegarde de l'intérêt général que pour l'effectivité des droits des justiciables et, le cas échéant, d'en limiter les effets qui apparaîtraient manifestement excessifs ;
13. Considérant qu'en l'espèce, il importe, pour le Tribunal Suprême, d'apprécier les effets que l'annulation des décisions attaquées serait concrètement susceptible de produire sur les intérêts publics et privés en présence ; que doivent plus particulièrement être prises en compte les conséquences sur les conventions conclues postérieurement par l'État, la commune de Monaco et la société CLEAR CHANNEL ainsi que sur les installations déjà mises en place ; que, dès lors, il y a lieu, pour le Tribunal Suprême, par mesure d'instruction, d'appeler les parties à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets de l'annulation susceptible d'être prononcée par le Tribunal Suprême ;
Décide :
Article Premier.
L'intervention de la société JC DECAUX FRANCE est admise.

Art. 2.

Les décisions du Gouvernement Princier rejetant la proposition présentée par la société JC DECAUX MONACO pour le renouvellement d'abri-voyageurs et attribuant le projet à la société CLEAR CHANNEL ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux sont illégales.

Art. 3.

Les parties sont invitées à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets de l'annulation susceptible d'être prononcée par le Tribunal Suprême.

Art. 4.

Les dépens sont réservés.

Art. 5.

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Pour extrait certifié conforme à l'original délivré en exécution de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

Le Greffier en Chef,
V. SANGIORGIO.